（一）研究背景信息

国际环保组织绿色和平2015年发布的明升中国城市PM2.5浓度排名显示，除了京津冀、长三角、珠三角等东部沿海经济发达地区外，我国的中、西部省份同样面临严重的PM2.5污染问题。

2013年9月国务院出台的《大气污染防治行动计划》对京津冀、长三角和珠三角等大气污染防治重点地区提出了2017年PM2.5年均浓度比2012年分别下降25%、20%和15%的目标。随后，中、西部省份在《大气污染防治行动计划》后也陆续发布了相应的行动方案和具体政策措施，提出了各自的大气污染治理目标。

《大气污染防治行动计划》出台近三年时间，这些政策和措施在期间和之后的实施效果，是需要研究和探讨的问题，以便国家和地方政府在政策措施方面做出相应调整，实现下一步空气质量改善目标。当前关于治霾政策对大气污染物减排效果和空气质量改善效果的评估多集中在京津冀地区，对非大气污染防治重点地区但也雾霾频发的省份关注较少，相关研究较为匮乏。

为了尽早明确京津冀以外地区的治霾政策效果，以及这些省份下一阶段（2016至2020年）的大气污染防治重点，绿色和平委托国家发展改革委员会能源研究所的姜克隽研究员所带领的团队评估了江苏、湖北、陕西和四川这四个分布在我国不同区域、具有不同经济和明升发展特点的省份的治霾政策，发布了《江苏、湖北、陕西、四川四省大气污染防治政策评估手机版》（以下简称“手机版”），并根据各省2012、2017和2020年的大气污染物排放源清单提出了下一阶段各省的治霾难点及相应的政策建议。

（二）研究的主要结论

手机版模型数据显示，江苏、湖北、陕西、四川四省2017年PM2.5年均浓度与2012年相比，分别下降15.0%、14.2%、8.5%和24.3%。其中，江苏省存在无法达到《大气污染防治行动计划》要求的PM2.5年均浓度下降20%目标的风险。陕西省相比其他三省，大气污染防治政策对于改善PM2.5污染的效果相对不足。

对此，手机版分析了目标四省2012、2017、2020年主要大气污染物排放情况并提出了下一阶段的减排建议。

1、江苏省：

根据手机版模型，2012年江苏省主要的PM2.5一次源是秸秆燃烧排放的PM2.5一次颗粒物，排放量达到64.8万吨，占一次源总排放量的49.4%。PM2.5二次源前体物中，来自化工行业排放的非甲烷挥发性有机物（NMVOC）以及电力行业排放的二氧化硫（SO2）及氮氧化物（NOX）也是江苏省主要的大气污染物。但随着电力行业超低排放改造的实施，模型预测该省2017年和2020年来自非电力能源活动的排放将逐渐超过电力行业成为主要的二氧化硫排放源。

《大气污染防治行动计划》时期（2012-2017年）主要大气污染物减排情况：

如果本研究中纳入的江苏省空气污染治理相关政策得到充分执行，模型结果显示，2017年江苏省的PM2.5一次源排放总量将比2012年下降21.4%。PM2.5二次源前体物中，燃煤导致的二氧化硫和氮氧化物的排放量将分别下降10.5%和26.0%。其中由于燃煤电厂的超低排放改造计划的实施，来自电力行业的二氧化硫和氮氧化物的排放量下降显著，分别下降17.9%和32.5%。但来自非电力能源活动的二氧化硫排放量将仅下降2.1%。此外，农业导致的氨气（NH3）、化工行业排放的非甲烷挥发性有机物将分别上升5.4%和1.0%。化工行业排放的非甲烷挥发性有机物的排放量将成为2017年江苏省最主要的大气污染物。

后《大气污染防治行动计划》时期（2017—2020年）主要大气污染物减排情况：

根据本研究，2020年江苏省的PM2.5一次源的排放量将比2017年下降13.0%。PM2.5二次源前体物中，来自电力行业的二氧化硫和氮氧化物排放量分别下降27.6%和18.3%。来自非电力能源活动的二氧化硫排放量将下降5.8%，依旧远低于电力行业的减排幅度。此外，农业导致的氨气排放将上升3.1%，化工行业的非甲烷挥发性有机物排放量与2017年持平，依然是江苏省最主要的大气污染物。

政策建议：

根据本研究得出的江苏省大气污染物排放清单，现有政策对于主要是由燃煤导致的非电力能源活动中二氧化硫的减排效果较弱。同时江苏作为化工大省，现有政策对化工行业排放的非甲烷挥发性有机物控制不利，导致其成为江苏省2017年和2020年最主要的大气污染物。为此本研究对江苏省的治霾建议是：压减煤炭消费、特别是来自非电力能源活动的煤炭消费，如压减散煤的使用和针对小型燃煤设施的控制；同时进一步加强对化工行业挥发性有机物的控制，是其实现大气污染减排目标以及在下一阶段继续有效地改善空气质量的关键。

2、湖北省

根据手机版模型，2012年湖北省主要的PM2.5一次源是秸秆燃烧排放的PM2.5一次颗粒物，排放量达到40.0万吨，占一次源总排放量的55.4%。PM2.5二次源前体物中，非电力能源活动燃煤导致的二氧化硫排放占二氧化硫总排放量的77.7%，2017年和2020年这一比例将继续上升到81.5%和86.0%，成为湖北省最主要的大气污染物排放源。

《大气污染防治行动计划》时期（2012-2017年）主要大气污染物减排情况：

如果本研究中纳入的湖北省大气污染防治相关政策得到充分执行，模型结果显示，2017年湖北省的PM2.5一次源排放总量将比2012年下降26.3%。PM2.5二次源前体物中，燃煤导致的二氧化硫和氮氧化物的排放量将分别下降8.1%和30.0%。相较于氮氧化物，二氧化硫下降幅度有限的主要原因是湖北省以水电为主，用煤多集中于非电力能源活动，而非电力能源活动涉及的领域，如散烧煤、工业锅炉等二氧化硫的污染控制政策力度比起电力行业明显不足，因此减排效果较差。这一点也反映在相较于2012年，2017年湖北省来自电力行业的二氧化硫排放量将下降23.6%，而非电力能源活动仅下降了3.7%。

后《大气污染防治行动计划》时期（2017—2020年）主要大气污染物减排情况：

根据本研究，湖北省2020年的PM2.5一次源的排放量将比2017年下降19.5%；PM2.5二次源前体物中，来自电力行业的二氧化硫和氮氧化物排放量分别下降35.4%和8.2%；来自非电力行业的二氧化硫排放量将下降9.7%，仍远低于电力行业的减排幅度。

政策建议：

根据本研究得出的湖北省大气污染物排放清单，由于湖北省的用煤主要集中于非电力能源活动，且现有政策对于非电力能源活动排放的二氧化硫的减排效果较弱，导致了非电力能源活动排放的二氧化硫将成为湖北省2017年和2020年最主要的大气污染物。为此本研究对湖北省下一阶段治霾建议是：有针对性地减少非电力能源活动的煤炭消费量；同时重点加强工业节能减排方面的政策落实。

3、陕西省

根据手机版模型，2012年陕西省最主要的PM2.5一次源是能源活动的排放PM2.5一次颗粒物，排放量达到23.7万吨，占一次源总排放量的53.7%。PM2.5二次源前体物中，二氧化硫的排放量为79.7万吨，氮氧化物的排放量为88.2万吨，是陕西省最主要的大气污染物。其中，来自非电力能源活动的二氧化硫和氮氧化物占比较高，分别占这两种污染物排放量的72.3%和62.0%。2017年和2020年燃煤导致的二氧化硫将成为陕西省最主要的大气污染排放物，排放量分别为64.4万吨和51.8吨。

《大气污染防治行动计划》时期（2012-2017年）主要大气污染物减排情况：

如果本研究中纳入的陕西省大气污染防治相关政策得到充分执行，模型结果显示，2017年陕西省的PM2.5一次源排放总量将比2012年下降19.3%；PM2.5二次源前体物中，燃煤导致的二氧化硫和氮氧化物的排放量将分别下降19.2%和35.0%。来自电力行业排放的二氧化硫和氮氧化物将分别下降36.1%和23.6%；来自非电力能源活动排放的二氧化硫将下降12.7%。

后《大气污染防治行动计划》时期（2017—2020年）主要大气污染物减排情况：

根据本研究，陕西省2020年的主要大气污染物排放量相较于2017年，PM2.5一次源的排放量将下降14.2%；燃煤导致的二氧化硫排放量将下降19.6%，来自电力行业的二氧化硫和氮氧化物排放量分别下降30.5%和17.4%。

政策建议：

根据本研究得出的陕西省大气污染物排放清单，陕西作为煤炭生产和消费大省，2017年2020年的燃煤导致的二氧化硫将成为陕西省最主要的大气污染物。因此建议陕西省以压减和控制煤炭消费总量以及加强散煤燃烧的控制政策为主。由于之前该省的燃煤电站和大型焦炉已经采取了除尘、脱硫设施，且由于天然气价格远高于煤炭，推广天然气替代难度也很大，未来要特别注意减少小火电机组和焦炭制造以及替代城市的燃煤锅炉等。

4、四川省

根据手机版模型，2012年四川省主要的PM2.5一次源是秸秆燃烧排放的PM2.5一次颗粒物，排放量达到38.3万吨，占一次源总排放量的56.3%。PM2.5二次源前体物中，非电力能源活动燃煤导致的二氧化硫排放占二氧化硫排放总量的84.3%，2017年这一比例将继续上升到85.5%，排放量达到59.3万吨，是2017年四川省最主要的大气污染排放源。作为农业大省，四川省的农业氨排放量巨大，且持续上升，2020年将达到60.4万吨，成为2020年四川省最主要的大气污染物。

《大气污染防治行动计划》时期（2012-2017年）主要大气污染物减排情况：

如果本研究中纳入的四川省大气污染防治相关政策得到充分执行，模型结果显示，2017年四川省的PM2.5一次源排放总量将比2012年下降24.6%；PM2.5二次源前体物中，燃煤导致的二氧化硫和氮氧化物的排放量将分别下降21.0%和22.0%。来自电力行业排放的二氧化硫和氮氧化物将分别下降26.8%和14.5%。来自非电力能源活动的二氧化硫和氮氧化物分别下降19.9%和31.1%。农业氨排放将上升8.7%。

后《大气污染防治行动计划》时期（2017—2020年）主要大气污染物减排情况：

根据本研究，四川省2020年的PM2.5一次源的排放量将比2017年下降13.1%；PM2.5二次源前体物中，来自电力行业的二氧化硫和氮氧化物排放量分别下降31.7%和28.8%。来自非电力能源活动排放的二氧化硫和氮氧化物排放量分别下降19.2%和27.0%。而农业导致氨气排放将上升5.6%，成为四川省最主要的大气污染物排放源。

政策建议：

根据本研究得出的四川省大气污染物排放清单，四川作为农业大省，并没有出台相关的政策去控制农业氨的排放，导致到2020年农业氨排放成为该省最主要的大气污染物。此外四川省非电力能源活动产生的二氧化硫将在2020年达到二氧化硫总排放量的87.4%。为此本研究对四川省下一阶段的治霾建议是：四川省应出台控制农业排放源的配套治霾政策，尤其是加强对农业氨的排放控制。进一步加大对燃煤小锅炉的整治和散煤清洁化治理，并合理控制煤炭消费总量。

（三）研究的政策建议

1、由于目标四省中的湖北省、陕西省和四川省目前都没有设定省级的PM2.5改善目标，缺少量化的考核目标，不利于各省在2017年后出台进一步的治霾政策。因此建议在大气污染防治行动计划中期评估后，各个省份都应尽快出台以2015年为基准的2020年PM2.5浓度下降目标。

2、当前雾霾治理取得的效果部分由于煤炭相关的高耗能、高污染行业发展放缓，如果未来煤炭消费量回升，空气质量可能再度恶化。因此建议四省仍然把调整能源结构、压减煤炭消费量作为最核心的大气雾霾控制长期政策之一，尽快出台明确的煤炭消费总量控制目标。

3、在《大气污染防治行动计划》实行期间，多数政策能够较快显现效果，但若想在此后实现同样的减排速度或达成更积极的减排目标，建议四省落实并进一步加强现有政策及行动力度。

4、四省当前政策对本省排放量突出的大气污染物的控制力度较弱。建议四省尽快制定本省排放源清单，并据此有的放矢地出台进一步的大气污染防治政策。

（四）研究的方法学

为分析政策措施和行动方案的效果，本研究主要采用国家发展改革委员会能源研究所的能源和大气污染物排放情景模型（IPAC-AIM/技术模型）和日本京都大学的Regional Emission inventory in Asia version 2.1 （REASv2.1）两个模型工具，先用IPAC-AIM/技术模型给出政策基准年（2012年）和2013年的大气污染物排放清单，再将目标省份的治霾政策定量化后输入模型，确定目标年2017年主要大气污染物排放清单。研究假设2017年后四省不再进一步出台的治霾政策，仅延续现有的治霾政策，通过模型模拟出目标省份2020年的主要大气污染物排放清单。

之后结合气象场数据，分析目标省份的历年的污染物排放和PM2.5治理情况。并在前两项工作的基础上，定量评估目标省份的治霾政策及行业排放政策的效果。

模型模拟的2013年的PM2.5浓度数据与2013年的实地监测数据的对比用于研究方法有效性的校验。

（五）研究的局限性

需要说明的是，目前目标四省的政策除少量明确的量化性目标外，多数是定性描述的方向性政策，这给本研究的政策定量化并通过模型进一步分析政策的效果带来了困难。针对上述情况，本研究通过参考国家的整体目标并与其他省市的定量政策类比，从而定量描述了四省部分定性政策。由于研究时间和投入限制，再加上各省政策制定的基础工作还有待进一步的细化，政策与行动的定量化存在一定的不确定性。另外，各地政府的政策也正在逐步细化，因此所涉及的政策会在未来有一定的变动。

本研究的排放活动水平数据主要来自于模型的能源需求技术分析结果。由于数据计算的方法学不同，且统计覆盖的工业排放源、居民排放源等口径上也存在差异，另外针对减排技术现状及发展趋势的考量也不尽相同，因此与部分历史数据有一定差异。