□邱 秋

    一年一度的中秋节又将来临。

    国家质检总局和国家标准委发布的《月饼强制性国家标准》(GB19855-2005)于2006年6月1日起实施。它针对社会各界关注的月饼过度包装问题作出了明确、具体、强制性的规定，受其影响，往年“虚胖”的月饼包装有了很大改观，今年出现在商场、超市的月饼包装大幅“瘦身”。

    然而，“月饼”的瘦身似乎并不彻底。一些媒体报道，国家标准的出台并没有令月饼的过度包装完全销声匿迹，而是通过网络等方式，由公开发售转向地下交易。

    邱秋 湖北经济学院法学系副教授，国家环境保护总局武汉大学环境法研究所博士生，主要研究包装及循环经济立法

    在我们的生活中，过度包装的现象比比皆是，月饼包装因为社会影响特别大，成了过度包装的代名词。今年6月1日生效的《月饼强制性国家标准》是限制过度包装的第一个强制性国家标准，表明我国限制过度包装的立法开始从宏观层面进入微观层面，是清洁生产和循环经济从理念发展到行动的关键一步。

    过度包装是包装业发展不成熟的表现，不仅增加了消费者的负担，而且产生了大量包装废弃物，严重污染环境、浪费资源。从包装不足到过度包装，是各国包装业发展过程中的普遍现象，不独明升中国存在。现在奉行“简约包装”的美国、欧洲、日本、韩国等国家和地区历史上都曾盛行过度包装。从这些国家限制过度包装的经验来看，法律是颇为有效的控制手段。

    在国外，对过度包装的法律控制是与清洁生产、循环经济的发展同步的。自20世纪70年代以来，一般经历了三个发展阶段：

    第一阶段是对过度包装的末端控制阶段。注重对已产生的包装废弃物的回收和处置，立法范围也局限于单一的某类产品或包装材料。

    第二阶段是对过度包装的全过程控制阶段。形成了综合性的包装物循环利用法，对过度包装进行立法限制的范围也扩大到所有产品和包装。提倡包装的“减量化、再利用、资源化”。其中，“减量化”属于源头控制方法，旨在从包装的设计阶段就避免包装废弃物的产生，防止过度包装；“再利用”属于过程控制方法，要求包装应易于重复利用，减少对包装材料的需求量，防止包装过早成为垃圾；“资源化”是末端控制方法，就是把使用过的包装回收，进行处理和再加工，形成二次资源。以上三点在限制过度包装中的重要性并不是并列的，优先考虑的是包装减量化。

    第三阶段是循环经济阶段。从包装立法起步，各国逐渐将避免、减少包装废弃物的思想扩大到所有废物。零敲碎打的废物回收利用和减量化，逐渐整合成系统的以避免废物产生为主的清洁生产和循环经济战略。虽然清洁生产和循环经济是两个不同的概念，但一般认为，清洁生产是循环经济的基础，循环经济是清洁生产的扩展。

    德国限制过度包装的立法经验最为典型：1986年德国制定《废弃物管理法》，强调要通过节省资源的工艺技术和可循环的包装系统，把避免废物产生作为废物管理的首要目标。1989年制定《瓶子法》，规定强制交付塑料瓶包装的保证金和强制退还塑料瓶包装。1991年，德国首次按照“资源——产品——资源”的循环经济理念，制定《包装法令》，规定生产商和零售商对于用过的包装，首先应避免其产生，其次要对其回收和利用。1996年，德国颁布了《循环经济和废物管理法》，系统地把资源闭路循环的循环经济思想理念从包装推广到所有的生产部门。1998年又根据该法制定了新的《包装法令》。这些法律在限制过度包装上成效卓著，以1991年的《包装法令》为界，之前德国的废物排放是逐年加速增长，之后则发生逆转并呈逐年下降趋势。据20世纪70年代末统计，包装废弃物占城市垃圾的30%左右，到90年代初，已达50%。然而1993年之后两年半的时间，包装材料的消费量就减少了100多万吨，平均每年每人收集包装废弃物568公斤，有85%的包装废弃物得到了回收再利用。

    但是，限制过度包装涉及的法律关系十分复杂，需要不同层面的立法相互配合，组成一个完整的法律体系：宏观层面上是各种综合性的循环经济或废物管理立法，对过度包装作出原则性规定。中观层面是专门的包装立法，内容是避免或减少包装废弃物的具体制度，如包装的回收和再循环处理、包装回收组织、包装标识等，以及相应的法律责任。微观层面是各种包装标准、包装技术要求、国家鼓励和控制的包装产品或包装材料名录等，要求详细具体，便于操作执行。

    目前，我国限制过度包装的立法在体系上很不完备。宏观层面上，继2002年的《清洁生产促进法》第20条对产品和包装物的设计作出原则性规定后，2004年按照循环经济理念修订的《固体废弃物污染环境防治法》第18、19条更为明确地规定，国务院应当组织制定有关标准，防止过度包装，并制定包装物强制回收目录。但由于中观和微观层面立法的空白，法律的操作性不强，在实际执行中欠缺具体的标准和尺度，使人误以为限制过度包装的立法雷声大，雨点小。现在，中观层面的包装法正在制定之中，《月饼强制性国家标准》的实施则标志着微观层面立法的突破。

    今年月饼“瘦身”的不彻底，充分说明过度包装还存在市场需求，企业也有获利空间。这正是立法不完善的体现。要从根本上扭转过度包装在市场上产销两旺的局面，实现包装业的转型，还需加强中微观层面立法的力度，实现各个层面立法之间的衔接、配合。其中，最为关键的是落实包装生产者、销售者的回收义务，建立专门的包装物回收体系。当过度包装不仅令企业无利可图，而且变成购买者或受馈赠者的经济包袱时，才会真正的风光不再。